1 INTRODUÇÃO:
A Constituição Federal de 1988, já no primeiro artigo, deixou claro que “todo poder emana do povo, que os exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente”. Desta forma temos, no primeiro caso, a chamada democracia representativa ou indireta, onde o povo se faz presente no poder por meio de representantes.
Ocorre que para escolhermos aqueles que receberão o direito de nos representar é necessário que haja uma forma clara, igualitária e de fácil compreensão, que dê igualdade de oportunidades aos que desejam concorrer aos cargos eletivos e possibilite a um número maior de pessoas opinarem por meio de seus votos.
Neste sentido, o sistema eleitoral brasileiro é formado por diversas normas que em conjunto regulamentam todo o procedimento democrático de escolha dos representantes do povo nas mais diversas esferas de poder.
Entre as normas que compõem o sistema eleitoral brasileiro podemos citar a Constituição da República de 1988, o Código Eleitoral – Lei 4.737/65, a Lei dos Partidos Políticos – Lei 9.096/95, a Lei das Inelegibilidades – LC 64/90, a Lei das Eleições – Lei 9.504/97, e as Resoluções dos TSE.
2 LEGISLAÇÃO ELEITORAL
2.1 Constituição Federal de 1988
A Constituição Federal de 1988 é a principal fonte normativa do sistema eleitoral brasileiro, dá as diretrizes básicas que devem ser seguidas por todas as outras normas que regem a matéria, garante que a soberania popular seja exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto com valor igual para todos. Trata do alistamento eleitoral, da elegibilidade, da reeleição e da cassação e suspensão de mandatos, entre outros.
Desta forma, toda norma infraconstitucional que vise regular de algum modo o sistema eleitoral, terá que estar em conformidade com os preceitos constitucionais insculpidos na Constituição Federal de 1988.
2.2 Código Eleitoral – Lei 4.737/65
O Código Eleitoral Brasileiro, datado de 15 de julho de 1965, foi recepcionado em grande parte pela Constituição Federal de 1988, estando portanto em vigor, mesmo tendo sido editado em período anterior à Constituição atual.
A finalidade precípua do Código Eleitoral é assegurar a organização e o exercício de direitos políticos, em especial o direito de votar e ser votado. Possui uma parte introdutória, uma segunda parte que estabelece os órgãos da justiça eleitoral, uma terceira parte que trata do alistamento eleitoral, uma quarta parte especificamente sobre as eleições e uma quinta parte com várias disposições incluindo-se os crimes eleitorais e correspondentes penas.
2.3 Lei dos Partidos Políticos – LEI 9.096/95
A Lei dos Partidos Políticos data de 19 de setembro de 1995, portanto editada já sobre a égide da Constituição Federal de 1988 e visa regulamentar os seus artigos 17 e 14 §3º.
Esta lei não trata diretamente de eleições, mas regulamenta o funcionamento dos partidos políticos que são instituições indispensáveis para realização do pleito, já que pelo nosso sistema todo e qualquer candidato deve estar filiado a partido político, sendo vedadas candidaturas avulsas.
2.4 Lei das Inelegibilidades – LC 64/90
Outra lei muito importante no sistema eleitoral brasileiro é a Lei Complementar 64/90 de 18 de maio de 1990, que em obediência ao art. 14, § 9º, da Constituição Federal de 1988, estabelece os casos de inelegibilidade e prazos de sua cessação entre outras providências.
É por certo uma das leis mais confusas e de difícil interpretação de todo o sistema legislativo brasileiro, caracterizando-se, ainda, por prever a possibilidade, em seu art. 22, de Investigação judicial Eleitoral.
2.5 Resoluções
A cada eleição são editadas diversas resoluções por parte do Tribunal Superior Eleitoral e dos Tribunais Regionais Eleitorais, não se tratando de novas leis, mas sim de uma forma de orientação por meio de interpretação e compilação de todo o sistema eleitoral sobre assuntos específicos.
Para as eleições municipais de 2024 o TSE editou as Resoluções tratando dos mais diversos temas relativos ao pleito, que vão da propaganda eleitoral, escolha e registro de candidatos, pesquisas eleitorais às vedações aos agentes públicos durante o período eleitoral.
2.6 Lei das Eleições – 9.504/97
Durante muitos anos, a cada eleição, era editada legislação específica para regulamentar o seu procedimento, fato que causava uma considerável insegurança jurídica já que as regras eram alteradas constantemente.
A lei 9.504/97 se caracteriza por ser uma norma permanente, com aplicabilidade a todas as eleições subseqüentes à sua edição. Embora tenha sofrido algumas alterações, tem o mérito de conferir a estabilidade legal pela qual se vinha clamando.
É nesta lei que está inserido o objeto específico do presente estudo – condutas vedadas aos agentes públicos em período eleitoral, como se verifica em seus artigos. 73 a 78.
3 DAS CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS EM CAMPANHAS ELEITORAIS
As condutas vedadas aos agentes públicos estão estabelecidas na Lei 9.504/97, a chamada Lei das Eleições, que em seus artigos 73 a 78, discorre sobre atos que podem vulnerar a igualdade de oportunidades entre os candidatos a cargos eletivos.
Antes de adentrarmos ao tema das vedações, propriamente dito, é necessário que tenhamos em mente de forma clara quem são os agentes públicos mencionados pela legislação, constituindo-se para os seus efeitos aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nos órgãos ou entidades da Administração Pública, direta, indireta ou fundacional.
As restrições a certos atos impostas pela mencionada lei, são de diversas ordens e podem ser divididas conforme seus períodos de vigência que abarcam períodos anteriores ao eleitoral, três meses antes do pleito, três meses antes do pleito até a posse dos eleitos, semestre anterior às eleições, 180 dias antes do pleito e ano da eleição.
O que pode ser percebido, é que essa escala de tempo tem certa ligação com a gravidade das condutas e sua potencialidade, ou seja, quanto mais grave e potencialmente vulneradora da igualdade, maior o período de restrição.
A prática de ditas condutas durante os períodos apontados, constitui-se em ilícito de natureza objetiva, as quais independem da finalidade eleitoral para que os responsáveis respondam pela infração.
Há, no caso, uma presunção legal, de que a prática dos atos descritos na norma sejam tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre os candidatos no pleito, porém as suas disposições não podem ser interpretadas extensivamente.
Outro ponto a se destacar é que a tipificação das condutas vedadas, conforme já decidiu o TSE, independe do marco cronológico previsto em lei para o registro de candidaturas, ou seja, não é necessário que já tenhamos candidatos devidamente registrados.
3.1 – São condutas proibidas mesmo antes do período eleitoral:
I – Ceder ou usar, em benefício de candidato, partido político, coligação ou federação, bens móveis ou imóveis pertencentes à administração direta ou indireta da União, dos estados, do Distrito Federal, dos territórios e dos municípios, ressalvada a realização de convenção partidária.
Neste caso, embora a lei não mencione expressamente, a proibição também engloba o uso de ditos bens em favor de federação partidária.
O TSE entende que o uso de informações de banco de dados de acesso restrito da administração pública, pode configurar esta modalidade de conduta vedada, não sendo necessário que o autor seja candidato, basta que seja agente público, sendo desnecessário que tenha havido pedido de voto.
O uso de bem público como cenário para propaganda eleitoral é lícita, desde que, o local seja de livre acesso a qualquer pessoa, o serviço não seja interrompido em razão das filmagens, o uso das dependências seja franqueado a todos os demais candidatos e a utilização se restrinja à captação de imagens, sem encenação, não sendo alcançado pela proibição o bem público de uso comum.
II – Usar materiais ou serviços, custeados pelos governos ou casas legislativas, que excedam as prerrogativas consignadas nos regimentos e normas dos órgãos que integram.
É comum que em alguns órgãos, especialmente nas casas legislativas, que os agentes políticos tenham a prerrogativa de utilizarem determinados materiais ou serviços, nesse caso a ilicitude existirá nos casos em que a utilização extrapole ditas prerrogativas.
III – Ceder servidor público ou empregado da administração direta ou indireta federal, estadual ou municipal do Poder Executivo, ou usar de seus serviços, para comitês de campanha eleitoral de candidato, partido político, federação ou coligação, durante o horário de expediente normal, salvo se o servidor ou empregado estiver licenciado.
Aqui temos mais uma modalidade de vedação que incide até mesmo fora do período eleitoral, porém aqui só se refere ao Poder Executivo, não se estendendo aos servidores dos demais poder.
Importante destacar a ressalva de que servidor público no gozo de férias remuneradas também não são alcançados pela referida norma, assim como aqueles que estejam no exercício da função, porém fora do seu horário normal de expediente.
Também não incide essa conduta aos agentes políticos, uma vez que não se submetem à jornada fixa de trabalho.
IV – Fazer ou permitir uso promocional em favor de candidato, partido político, federação ou coligação, de distribuição gratuita de bens e serviços de caráter social custeados ou subvencionados pelo poder público.
Segundo o TSE a incidência deste inciso exige três requisitos cumulativos: (a) contemplar bens e serviços de cunho assistencialista, diretamente à população; (b) ser gratuita, sem contrapartidas; (c) ser acompanhada de caráter promocional em benefício de candidatos ou legendas.
Dita conduta não se submete a limite temporal fixo ou à existência de candidaturas registradas, e contraprestação por parte do beneficiado afasta a incidência da conduta.
3.2 – Condutas proibidas nos três meses que antecedem a eleição, até a posse dos eleitos, sujeitas a nulidade de pleno direito.
V – Nomear, contratar ou de qualquer forma admitir, demitir sem justa causa, suprimir ou readaptar vantagens ou por outros meios dificultar ou impedir o exercício funcional e, ainda, ex officio, remover, transferir ou exonerar servidor público, na circunscrição do pleito.
A realização de concurso público não é proibida, no que se a “justa causa” esta, estará caracterizada apenas se o “empregador” comprovar que o servidor público, em sentido amplo, praticou ato grave ou gravíssimo incompatível com o serviço público.
A própria legislação, apresenta algumas exceções a essas proibições, sendo elas:
a) a nomeação ou exoneração de cargos em comissão e designação ou dispensa de funções de confiança;
b) a nomeação para cargos do Poder Judiciário, do Ministério Público, dos tribunais ou conselhos de contas e dos órgãos da Presidência da República;
c) a nomeação dos aprovados em concursos públicos homologados até o início daquele prazo;
d) a nomeação ou contratação necessária à instalação ou ao funcionamento inadiável de serviços públicos essenciais, com prévia e expressa autorização do chefe do Poder Executivo;
Lembrando que nesse caso, serviço público essencial é interpretado de maneira restritiva, abarcando apenas aqueles relacionados à sobrevivência, saúde ou segurança da população, excluindo-se os relacionados às áreas de educação e assistência social.
e) a transferência ou remoção ex officio de militares, policiais civis e de agentes penitenciários.
3.3 – Condutas vedadas nos três meses que antecedem às eleições.
VI – São as seguintes condutas:
a) realizar transferência voluntária de recursos da União aos estados e municípios, e dos estados aos municípios, sob pena de nulidade absoluta, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública.
A Lei de responsabilidade fiscal conceitua transferência voluntária como sendo a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.
A liberação de emendas parlamentares não se enquadra na vedação deste dispositivo, sendo para sua incidência irrelevante o fato de o convênio ter sido assinado em data anterior ao período crítico previsto.
Não se aplica esse dispositivo em caso de transferência de recursos para associações de direito privado, assim como a mencionada situação de emergência e de calamidade pública precisa ser objetiva e formalmente justificada.
b) com exceção da propaganda de produtos e serviços que tenham concorrência no mercado, autorizar publicidade institucional dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral.
Comprova-se a publicidade institucional pela indicação de nomes, slogans, símbolos, expressões, imagens ou outros elementos que permitam identificar autoridades, governos ou administrações cujos cargos estejam em disputa.
Os canais, sítios e demais meios de comunicação oficial, devem ser adequados três meses antes do pleito.
Dita vedação, independe da data da autorização, não se estendendo ditas postagens descritas, veiculadas em perfil privado de rede social, as quais não se confundem com publicidade institucional.
É preciso muito cuidado, pois a permanência da propaganda institucional durante o período vedado configura ilícito, ainda que a divulgação tenha sido autorizada em momento anterior e independentemente de conteúdo eleitoreiro da mensagem, tendo em vista a disparidade em relação aos demais candidatos que não contam com a máquina pública para a divulgação de suas campanhas.
A vedação também incide sobre o patrocínio do poder público com festas tradicionais, os quais são considerados propaganda institucional.
É admissível a permanência de placas de obras públicas, desde que não contenham expressões que possam identificar autoridades, servidores ou administrações cujos dirigentes estejam em campanha eleitoral.
A divulgação, em Diário Oficial do município, de atos meramente administrativos sem referência a nome nem divulgação de imagem do candidato à reeleição não configura a conduta vedada.
c) fazer pronunciamento em cadeia de rádio e televisão, fora do horário eleitoral gratuito, salvo quando, a critério da Justiça Eleitoral, tratar-se de matéria urgente, relevante e característica das funções de governo;
d) – Na realização de inaugurações é vedada a contratação de shows artísticos pagos com recursos públicos.
e) – Proibição de participação em inauguração de obra pública aos candidatos, sob pena de cassação de registro ou diploma.
Afasta-se a cassação quando a presença do candidato em inauguração de obra pública ocorre de forma discreta e sem participação ativa na solenidade, não acarretando a quebra de chances entre os concorrentes.
A incidência da vedação de participar de inauguração de obra pública é apenas para candidato e para tanto será necessário que a candidatura esteja devidamente registrada.
3.4 – Conduta vedada no primeiro semestre do ano da eleição.
VII – Empenhar, no primeiro semestre do ano de eleição, despesas com publicidade dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, que excedam a 6 (seis) vezes a média mensal dos valores empenhados e não cancelados nos 3 (três) últimos anos que antecedem o pleito;
A medida visa o aumento de gastos com publicidade dos órgãos públicos, com o fim de alavancar a popularidade de candidatos durante o ano eleitoral, portanto, mesmo que a publicidade institucional, só esteja proibida nos três meses que antecede o pleito, a verdade é que no ano da eleição durante o período em que ela é liberada, não pode haver um aumento acentuado com seus gastos.
3.5 – Conduta vedada nos 180 dias que antecede a eleição, até a posse dos eleito.
VIII– Fazer, na circunscrição do pleito, revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição.
A norma visa evitar que o administrador público faça política às custas dos cofres públicos, concedendo aumentos salarial em período próximo ao pleito. Neste sentido a revisão até é permitida, porém se ultrapassados os 180 dias, ela não poderá exceder a recomposição da perda do poder aquisitivo ao longo do ano da eleição.
Revisão geral, significa que seja para todos ou para parcela significativa dos servidores, o TSE já considerou ilegal vedação de concessão de reajuste apenas a parcela de servidores que representem quantia significativa dos quadros de pessoal geridos e que alcança qualquer das parcelas pagas a título de contraprestação do trabalho prestado.
3.6 – Condutas vedadas no ano da eleição.
IX – No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da administração pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa.
Segundo já decidiu o TSE a finalidade deste dispositivo é salvaguardar a lisura do pleito e a paridade de armas de programas assistenciais de cunho oportunista, por meio dos quais se manipulam a miséria humana e a negligência do Estado.
Nos anos eleitorais, os ditos programas sociais não poderão ser executados por entidade nominalmente vinculada a candidato ou por esse mantida.
4 – Conclusão
O disposto Lei 9504/97, nos seus artigos 73, 74, 75, 76, 77 e 78, visam dar um maior equilíbrio ao pleito eleitoral, situação que se demonstra necessária, notadamente após o advento da reeleição em nosso ordenamento jurídico eleitoral.
As medidas não são garantias de que a máquina administrativa deixará de ser utilizada como forma de eleger candidatos do agrado daqueles que estejam no poder, mas é certo que por sua rigorosidade, as vezes até excessiva, impõe aos infratores consequências sérias, que podem ir de simples suspensão dos atos ilegais, passando pela multa, podendo chegar até na cassação de registro de candidatura e diploma de eleito.
Por derradeiro, entre acertos e desacertos, se crê que as medidas são válidas e põem a salvo o princípio constitucional da igualdade.
Referências
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: Texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988, com as alterações adotadas pelas Emendas Constitucionais n. 1/1992 a 52/2006 e pelas Emendas Constitucionais de Revisão n. 1 a 6/1994. Brasília: Senado Federal, 2006.
BRASIL. Lei Ordinária nº. 9.504 de 30 de setembro de 1997. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9504compilado.htm>.
BRASIL. Lei Ordinária nº. 4.737 de 15 de julho de 1965. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4737.htm>.
BRASIL. Lei Ordinária nº. 11.300 de 10 de maio de 2006. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11300.htm>.
TSE. www.tse.jus.br.
Mestre em Ciência Jurídica pela Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, Advogado Sócio da CZ Advogados Associados.
